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干部工作

基层“变通”缘何变少了?背后潜藏着干部三种心态

来源:“半月谈”微信公众号 发布时间:2023年05月08日

基层干部处于政策执行的“最后一公里”,不少工作都需要面对面应对、一事一议解决、因时因地灵活处理。作为基层治理过程中最常见的现象之一,在不违反政策原则前提下的合理变通,也是基层干部自主性、创造性的体现。

  随着基层治理日益规范,过去强调“不管用什么办法,摆平就是水平”的“任意变通”明显减少。但面对刚性要求和问责压力,一些基层干部转而信奉“上面怎么说,下面怎么做”,不管政策执行是否符合实际,一味照章办事,从而催生新的形式主义。

  “上面怎么说,下面怎么做”

  东部某地的一名乡镇书记告诉记者,冬季环保严查时,上级要求村里“煤改气”。但一名80多岁的老人说自己不会使用天然气,也不敢用。干部做了很长时间思想工作,也没有把老人说通。考虑到老人的安全等问题,基层干部就“特事特办”搞变通,没有给他改气。上级来检查时,说可以让村干部录视频证明一下,因特殊原因,老人没有完成“煤改气”。

  “结果录了视频也不管事,第二天上面的处分就下来了。”这名乡镇书记说,老是这样,就没人敢变通了,本来要提拔涨工资了,一个处分啥都没了,还是照章办事安全,不管合不合适,让干啥干啥。

  不同于程序化、规范化的窗口服务,政策落实过程并不是简单地复制执行,会受到很多细小、琐碎和偶发的事情影响,并且都没有预案和制度规定,只能灵活应对。然而,为了规避风险和责任,一些基层干部不再变通,甚至不再向上反映实际情况。

  由于不做“变通”,一些地方在政策执行中演变出形式主义。记者在中部地区一个山区县采访时发现,有的农户厕所建在远离房子的半坡上,有的建在公路边自家开垦的荒地里,荒地还用篱笆围了起来,看不出平时使用的痕迹。

  “这都是上级统一设计的厕改方案,材料用的是彩钢板,里面空间小,夏天热冬天冷,有村民不愿用,也有村民长期不在村里住,建起来就闲置了。”当地一名乡镇干部说,中央在厕改上投入大量资金,他看着很是心疼。

  “哪天摸清底数,哪天统一开工,使用哪种材料补贴多少,中间要拍照留痕多少次,改厕率要达到百分之多少,文件里清清楚楚,只能不折不扣执行,稍有不对就会被问责,哪里有变通的空间?”这名乡镇干部说。

变不通,摆不平

  不敢变通、不会变通、不想变通

  记者发现,基层工作细小琐碎、杂乱无章,事情能否做好依赖干部的自觉性与积极性。变通变少的背后,潜藏着基层干部不敢变通、不会变通、不想变通三种心态。

  ——过程管控严格,担心被问责。一些基层领导干部表示,现实的压力并非来自激烈的岗位竞争、繁重的任务或者群众不理解,而是问责。他们秉持“多做多错,不做不错”的理念,宁可不做事,也不愿“背锅”。

  “程序稍有不对可能被问责,工作完不成可能被问责,上级出事了基层还得被问责。”中部地区一位乡镇干部直言,现在红头文件少了,白纸黑字无落款的文件多了。拿着这些文件去兑现政策、资金,很难;但如果不按上面的规定执行,上级拿来打板子,很好用。

  一位长期从事基层信访工作的乡镇干部说,处理完信访工作后,按规定要和当事人签订息诉罢访承诺书。但现实中,本来已经平息的事情,工作人员找当事人签字时,很可能再次激化。“这时如果我们变通一下,能够避免矛盾,却要自己承担责任。”

  ——习惯照章办事,怯于创新和变通。一方面,上级没有给基层变通的空间;另一方面,一些基层干部缺乏与老百姓打交道的经验,不知如何变通。

  有干部表示,近年来乡镇干部队伍加速年轻化,一些年轻干部对过去基层干部拉关系、套近乎的那一套嗤之以鼻,认为政策出台前都经历过充分调研,面对上级交代的任务就应该不折不扣去执行。一位受访乡镇干部表示,到底哪些问题需要变通,又该如何变通,他们越发疑惑。

  ——拿不准“合理变通”的边界。变通具有两面性,一方面可以使政策规定更好地和基层实际结合,另一方面也为基层提供了灰色空间。在现实中,合理变通的边界难以界定,不合理的变通很容易按下葫芦浮起瓢。

  北方某省一名乡镇书记告诉记者,镇上有一名老上访户,因为土地征收问题已经持续上访数年,按规定,各级政府都没有权力去满足他的诉求。为了解开死结,村干部提出一些变通的办法,比如拿出一两个公益性岗位进行安抚,但没有干部拍板。“这么变通是解决了他的问题,但也可能产生新的问题。”该乡镇书记感慨道。

  增设反馈渠道,提升治理灵活性

  武汉大学社会学院教授吕德文认为,基层变通减少,一方面反映出我国基层治理的规范化程度越来越高,每一项行政事务的规矩都更加完善,基层变通的必要性减少了;另一方面,在强调过程管控的背景下,只要不符合规矩就可能面临问责,基层变通的积极性明显减弱。

  受访专家和基层干部建议,在严监督的前提下,鼓励干部把工作当成事业来做,赋予基层干部更多自主性,通过增设政策反馈渠道、落实容错机制等措施,让想干事的干部心无旁骛地开展工作。

  一是深入整治形式主义,减少不必要的过程管理。不少乡镇干部说,在和群众打交道的时候,很难时时按上级要求一五一十地去做,应减少不必要的过程管控,比如某件事必须专题研究几次、必须去群众家多少次且要拍照留痕等。

  二是增设匿名反馈渠道,更好倾听基层声音。每一项政策的出台都需要深入调查研究,听取各方意见。再好的政策在执行过程中都会遇到一些意外情况,但如果直接反映问题,可能被上级领导误认为基层有畏难情绪,进而影响个人发展。匿名反馈能帮助上级更真实了解基层的实际情况。

  三是对变通行为做出合理区分,完善容错机制。通过列出容错免责的正负面清单,建立容错免责认定专家库,重视群众评价,进一步激励干部担当作为。

审核:李贤 编辑:程海军 朱俊伟