经济特区是对外开放的试验区，也是进行改革的先行区。特区的发展强烈呼唤“新事新办，特事特办”。1980年代，谷牧主要抓了两方面改革：一是通过简政、放权、让利、减税等举措，扩大地方经济管理权限；二是突破计划经济模式，注重发挥市场调节作用，为我国确立社会主义市场经济目标，作了重要的探索。

　　党的十一届三中全会开启了我国改革开放的大门，在此后的10年时间里，谷牧作为国务院副总理分管对外开放和特区建设工作。他既参与改革开放政策的制定和决策，又是这些政策的组织实施者；在中央，他是前线的指挥官；对地方，他是中央的决策者，为1980年代经济特区的创立和发展发挥了重要作用。

　　走出国门，促使党中央下决心对外开放

　　“文革”结束后，我国逐渐恢复了与许多国家的交往。1978年，仅副总理和副委员长以上领导人出访就有20次。其中5月由谷牧率领的中国政府代表团对西欧国家的访问，是新中国成立之后，中央向西方国家派出的第一个政府代表团。访问中，谷牧等清楚地认识到我国与世界发达国家的差距，在考察报告中大胆提出：要改进经济管理体制，在外贸体制上给地方、各部以一定的权力；我们的上层建筑必须要改革，资本主义并没有没落，有许多值得我们学习的东西。6月底，中央政治局召开会议听取谷牧的汇报，到会的同志一致认为：外边的情况，谷牧这次看清楚了，讲明白了，该是下决心的时候了。会后，邓小平找谷牧谈话，讲了一番话，主要内容：一是引进先进技术这件事要做；二是要下决心向国外借点钱搞建设；三是要尽快争取时间。在7月份召开的为期两个月的国务院务虚会上，谷牧又详细汇报了出国考察情况，强调国际形势给我们提供了可以利用资本主义世界科技成果的良好机会，一定要解放思想，开拓路子，再也不能自我封闭、贻误时机了。与此同时，其他考察团的同志也纷纷提出对外开放的建议。谷牧等人的意见，最后凝聚到12月党的十一届三中全会作出的以经济建设为中心，实行改革开放的伟大战略决策之中。

　　大胆探索，在特区初创时殚精竭虑

　　1978年赴港澳考察团在汇报时，建议把靠近港澳的广东省宝安、珠海两县改为两个省辖市，利用港澳的有利条件，大力发展对外加工装配业务，建设具有相当水平的生产基地和对外加工基地。1979年4月，在中央工作会议上，习仲勋提出希望中央下放权力，让广东在对外经济活动先行一步，拟在沿海地区设立出口加工基地。党中央、国务院责成广东、福建两省进一步组织论证，并要谷牧同他们具体研究。1979年5月11日，谷牧带领工作组到广东、福建进行为期20多天的调查研究，逐渐勾勒出两省特殊政策和灵活措施的轮廓：经济计划以省为主；赋予这两省较多的机动权；财政上划分收支，新增收益较多留给地方；在深圳、珠海、汕头、厦门各划出一定区域办出口特区。7月15日，党中央、国务院批转了他们的报告，决定在广东、福建两省实行特殊政策、灵活措施，批准举办深圳等4个出口特区。

　　为了解决两省和特区可能遇到的困难，谷牧多次召集会议进行协调，从1980年至1988年，每年的两省工作会议或特区工作会议主要是总结上年工作，解决下一年工作可能遇到的新问题。在谷牧领导下，共制定了7个中央文件、9个国务院文件，指导了特区的健康发展和我国改革开放事业。当深圳罗湖小区搞“五通一平”缺少“酵母”时，谷牧帮助协调3000万元贷款作为启动资金；当厦门特区因建设湖里而缺钱发愁时，他提出国家建设也可以向外国借钱；当厦门为兴建机场而四处筹钱时，他直接找外经贸部，协调向科威特海湾基金会贷款，开创中国民航业利用外资的先河。

　　意志坚定，在经济特区发展遭受挫折时顶住压力

　　经济特区在社会主义国家是新生事物，成立伊始就迎来各方关注的目光，各种议论也接踵而至。许多部委发出指示，最后都会加上一句：“广东和福建概不例外”。这时，广东、福建、浙江三省沿海出现了走私贩私泛滥的严重情况。1982年3月，上海一家报纸刊出《旧中国租界的由来》，对深圳特区加以影射。

　　对此，谷牧运用事实对特区的发展作了辩护。他说：有了一些引进外资的变化，管理方面的变化，不过是做了些改革的试验，为什么不可以把这些试验进行下去呢？是是非非的议论随它去，还是要坚持把经济特区这桩事向前推进！恰在这时，国家进出口委员会被撤销，谷牧顶住压力，选择八个人组成的特区工作组，处理相关事务。谷牧给小组成员交了心：不论出了什么问题，板子不会打到你们身上，只算我谷牧一个人的。

　　在打击走私基本告一段落后，谷牧下了很大功夫，经过调查研究，对特区的性质和功能、特区发展的初步评价、特区的管理自主权等问题，有了明确的认识，向中央书记处和国务院报送了《关于举办特区工作的汇报提纲》，作为中央文件下发。这样，特区要办，并且一定要办好的旗帜又高高地举了起来。1984年邓小平在接见沿海城市座谈会代表时说，抓对外开放，要靠明白人。有人说，邓小平说的就是谷牧，谷牧谦虚地说，这是对全体与会者，也是对我个人的鼓励和鞭策。

　　系统筹划，为经济特区健康发展确定方向

　　谷牧曾主持国家的基本建设工作，对特区初创中摊子铺得太大等问题保持高度警惕。1985年2月，谷牧在深圳召开特区工作座谈会。他强调，特区不能满足于盖大楼，要办成以工业为主、以出口创汇为主的外向型经济特区。会开了，但效果不大理想。谷牧意识到需要系统地做工作了，于是采取一系列办法解决问题，同时根据中央领导指示对深圳特区的领导班子进行适当调整。1985年底，谷牧在深圳召开全国特区工作会议，要求特区发扬“开荒牛”的劲头，从搞基建、打基础转到抓生产、上水平、求效益上来。会后各特区统一认识，认真贯彻落实，成为开拓前进的新起点。1986年，深圳从建设计划中消去18层以上的高楼51座，基建规模比上年压缩30%，但从整体上看四个特区产值比上年增长了24%，外贸出口增长27%。

　　开发开放海南岛，为建设最大的特区不懈努力

　　1982年12月，中央委托谷牧研究海南岛的开放开发问题。从此，谷牧一直关注着这个海岛的发展。1983年2月，谷牧到海南岛进行调查研究，并组织有关部门与广东省、海南岛有关人员讨论提出综合意见报请中央。4月1日，中共中央、国务院批转《加快海南岛开发建设问题讨论纪要》，提出以实行对外开放促进岛内开发的方针，决定扩大海南的自主权，在对外经济合作方面比照实行经济特区的某些做法。海南由此成为“不是特区的特区”。

　　在长期的调研后，谷牧认为，要想加快海岛的开发，还需要进一步理顺管理体制，同时加大开放的力度。1987年5月，他向中央报送了《关于海南岛进一步开放的一些初步设想》，提出将海南岛单独建省、办成经济特区、赋予更多经济自主管理权限的方案。党中央、国务院同意他的设想，责成他着手筹备海南岛经济特区。经过几个月的充分准备，12月上旬，谷牧在海口召开专门会议，就海南岛进一步对外开放、加快开发建设问题进行研究。1988年4月13日，七届全国人大一次会议通过设立海南省和建立海南经济特区的两个决议。（沈传宝）